我國公路經營權轉讓中存在的問題分析及對策研究
●潘海鴻（杭州TRANBBS交通投資有限公司 杭州 310006）
摘要：傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資模式
已無法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會資金的參與。在目前的條件下，公路經營權轉讓是吸引
社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑，也是基礎設施領域中相對
成熟的方式。對我國近年來在公路經營權轉讓中存在的主要問題進行了
簡要分析，并就如何進一步推動我國的公路經營權轉讓工作提出了若干
對策建議。
關鍵詞：公路經營權轉讓；問題分析；對策建議
1 公路經營權轉讓問題的提出
“八五”期間，隨著國家“收費還貸”政策的出臺，隨著一批高等級收
費公路的出現，收費公路在一定期限內的經營權也隨之形成。在這一時
期，公路的建設規模迅速擴大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經營性
公路通過收費，雖然可能逐步收回投資，且部分項目還有望取得合理回
報，但收回投資需要較長的時間，在一定的期限內建設資金仍然沉淀在
項目之中，無法快速循環再用于新的建設。這樣，一方面用于公路建設
（包括用于經營性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎設施的建設步伐，就成為一個重要的課題。交通系統根據經營性
公路有收費機制，有可能收回投資并取得合理回報，對社會資金有一定
吸引力的實際，借鑒國外公路經營權轉讓的成功經驗，提出了經營權轉
讓的思路，并逐步開始了經營權轉讓的探索與嘗試。通過近十年的實踐
，在全國已成功地進行了一批公路項目的經營權轉讓，有效地盤活了一
批公路資產，加快了公路建設的資金循環。由此，公路的經營權轉讓逐
步得到了有關部門的重視，相關的政策規定也開始陸續出臺。
2 公路經營權轉讓的可行性
2．1 有收費補償機制
收費公路有收費機制，如果收費標準、收費期限制定得恰當，交通量有
一定的保障，則大多數收費公路都能收回投資，并取得合理回報。
這是收費公路能夠進行經營權轉讓的經濟基礎。
2．2 有法可依
《公路法》第六章“收費公路”中對公路經營權轉讓已有原則的規定；
交通部也出臺了相應的法規，專門對公路經營權及其轉讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經營權轉讓提供了法律依據。
2．3 收益能穩定增長的項目對穩健型投資者有較大的吸引力
收費公路建成后，經過幾年的運營，交通量及其增長趨勢就會較為穩定
，在收費標準和收費期限確定后，項目的投資回報就能被較為準確地測
定，在這種情況下轉讓經營權就能最大限度地降低投資風險。因此，收
費公路中一些收益能穩定增長的項目就對國內外穩健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經歷了亞洲金融風暴、美國納斯達克暴跌、新經濟中
一些神話的破滅后，人們對公路項目的價值又予以了重新認識。隨著中
國經濟今后進一步持續穩定的增長及中國即將加入WTO，都會為公路項
目效益的穩定增長提供更為堅實的基礎，也將為經營權的轉讓創造良好
的外部環境。
2．4 有成功案例可供借鑒參考
國外早就有公路經營權轉讓的成功案例，國內各省市近年也進行了不少
成功的嘗試。既有較大規模的國道高速公路，也有許多省道項目；既有
經營權的整體出讓，也有部分經營權的轉讓，這些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經驗。
3 公路經營權轉讓工作中存在的主要問題
我國公路經營權的轉讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部TRANBBS規劃研究院曾對利用公路經營權轉讓方式引進外資的情況
作過調查，調查結果顯示全國較早地完成公路經營權向外商轉讓的項目
已超過10個，其中較典型的如山東濟南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對
公路經營權的轉讓工作進行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進行了經營權的轉讓，在籌措到建設資金，盤活公路存量
資產的同時，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉，促進了交通建設事
業的發展。但就總體而言，我國公路經營權的轉讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著較多的問題，這主要有如下表現。
3．1 政府有關部門認識不一 對推進經營權轉讓較為謹慎
國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調動了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國公路建設的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時
，也出現了一些偏差，致使部分地區收費公路項目過多過濫，甚至出現
了“關卡林立”和“行路難”的情況，嚴重損害了這些地區的社會形象
與投資環境。對此，國家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的
有關精神，合并了一些過密的站點，撤消了一些已還清貸款的項目。鑒
于此，政府有關部門也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費公路的經營權如果轉讓，在經營期內就不能撤消。在這種
情況下，推進經營權的轉讓，是否會造成收費站點過多，不易控制？政
府有關部門對此心存疑慮，對推進公路項目的經營權轉讓就十分謹慎，
在無形中已影響了這項工作的開展。
3．2 多頭審批 程序不規范 標準不統一
符合條件的公路項目，其轉讓審批程序通常包括多個環節。一般為先由
市以上交通主管部門牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項
，立項批準后，進行資產評估，資產評估的結果再報國資局認可批準，
然后作為轉讓談判的底線或作價依據。當轉讓
方案經協商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規模普
遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。因此，審批時，除交通部
門外還涉及計委、外經貿、經貿委、工商等多家部門，環節較多、時間
較長，這些都在一定程序上影響了這項工作的開展。如果是國道項目或
含有中央投資的項目還需報交通部審批，時間更長。加之在立項審批的
過程中，在審批的多個環節中，尚存在著程序不規范、標準不一致的現
象。如《公路法》規定國道收費權轉讓應報交通部審批，國道以外的收
費權轉讓報省、自治區、直轄市政府審批，而交通部1996年9號令中規
定凡含有中央車購附加費或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。
這些不一致的現象也同樣影響著經營權轉讓工作的開展。
3．3 相關政策缺乏連續性和穩定性
在經營權轉讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優惠政策。但由于宏觀政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現或完全兌現。如浙江省部分地市
在“九五”中期進行公路經營權轉讓時，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著國家“不
容許固定回報政策”的出臺，原先的承諾到兌現時就遇到了困難。尤其
是其中若干項目本身效益較為一般，運營過程中也難以支付過高的固定
回報。不得已上述項目的地方政府提出了將固定回報變更為按股分紅的
建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法接受，進而要求退出，客觀上
已影響了項目的正常運營。
3．4 部分地區公路項目的投資環境有待改善
在部分地區，政府對待公路項目的經營權轉讓存在著短期行為。在融資
形勢較緊，急需引資時，尚較注意投資環境的改善與維護，一旦融資環
境相對寬松，對資金的需求不十分緊迫時，就不太重視投資環境的改善
與維護，原先承諾的優惠政策開始打折，一些損害業主利益的事件也會
不時發生。如市縣政府系統的車輛辦免費證，公交車不收費，附近村民
辦月票，對當地車輛逃費不敢采取有力措施等。這些現象都不同程度地
損害了當地公路建設的投資環境。
3．5 交通發展
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