上海軌道交通體制改革---地鐵建設公司與申通公司合并
日前，上海申通集團悄然搬到衡山路，入駐上海地鐵建設公司所在地。經證實，地鐵建設公司在兩個月前已并入申通集團。這意味著，軌道交通在實施投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”后四年，投資方與建設方再度牽手成了“一家人”。
上海市市長韓正在今年7月一次公開講話中表示，新一輪軌道交通體制將有“革命性的變化”、“方案令人鼓舞”……“運營管理方面還有潛力可以挖”。
軌道交通運營管理，關乎千百萬人日常出行。連日來，本報記者走訪相關方面，各方對體制改革都出言謹慎，表示方案尚未最終確定、細節(jié)不便透露，但從軌道交通當前面臨的難題、國外軌道交通體制模式和專家學者的見解判斷，上海未來軌道交通體制模式很可能是“2選1”。
“四分開”緩解了資金難題，發(fā)展進程中產生了新矛盾
2000年在軌道交通大發(fā)展時，如何加快推進軌道交通建設，資金是個大問題。“四分開”有效緩解了資金難題，申通集團組建后，通過土地入股、貸款融資、發(fā)行債券等方式，初步形成多元化投融資機制，上海軌道交通形態(tài)也實現了單線向網絡的轉變。
但是在發(fā)展進程中，舊矛盾解決，新矛盾產生。以下是幾個新矛盾的典型鏡頭：
鏡頭一：今年6月17日，一位大學生在一號線徐家匯站跳進軌道，自殺身亡。10天后，二號線人民廣場站又響起慘叫，一女子跳軌重傷。這些事件雖是少數，且媒體也披露過。但乘客隨意跳入隧道拾撿物品、在地面站臺抄近路翻越鐵軌的鬧劇則更為頻繁。上海軌道交通安全缺位問題，在去年韓國大邱地鐵火災發(fā)生后，已引起有關部門重視，屏蔽門已列入安全整改項目，但時至今日，此事進展不大。
鏡頭二：乘坐三號線列車，乘客談“車門故障”色變。從去年到今年，三號線阿爾斯通列車車門故障已經發(fā)生不下百次，加上乘客不能理解配合，營運常常癱瘓，少則十幾分鐘，多則個把小時。三號線車門“罷工”，原因是阿爾斯通列車太“敏感”，當乘客擁擠，車門反復三次無法正常關閉時，電腦就認為存在“不安全”因素，車輛自動鎖死。在乘客相對較少的歐洲，這種設置是科學的，但被引進上海，用在每天都超負荷運營的軌道交通三號線上，就變得“水土不服”。
鏡頭三：換乘也有怪現象，一、二號線之間“一票換乘”，簡易方便；但從三號線換乘一、二號線，乘客卻必須出站后重新購票進站。三號線“不合群”，是因為單程票制式不兼容：一、二號線售檢票系統(tǒng)采用美國的設備和技術，以塑制磁卡作為單程車票；三號線卻引進了西班牙公司產品，采用紙質磁卡作為單程票。更麻煩的是，建設中的四號線將和三號線連接成環(huán)狀運行，四號線的售檢票系統(tǒng)也采用美國技術，將來在這條環(huán)線乘車的乘客可能要被迫下車換乘。
以上三個“鏡頭”，一定程度上暴露出軌道交通在管理、運營等方面出現的新情況，新矛盾，亟待用新的改革理念不斷完善。
軌道交通歸屬自然壟斷，世界軌道交通流行三大模式
和電力、自來水、煤氣等公用事業(yè)一樣，軌道交通具有明顯的自然壟斷特征，具有公共產品特征。公共產品的職能只能以政府來承擔，全世界對此并無爭議。據記者調查，在軌道交通體制方面，世界各大城市采用了3種不同的模式。
歐美流行“一體化”模式，即由政府公共服務機構或國有公營企業(yè)壟斷經營，且投資、建設、運營一體化，以巴黎、芝加哥、柏林、莫斯科、圣保羅等城市為代表，我國香港地鐵也采用了這一模式。歐美模式的優(yōu)點在于，所有的矛盾都可以在體制內協(xié)調，不會出現資金不到位、設備不適用等問題。但這一模式的弊端也十分明顯，整個機構缺乏相互制約的機制，往往經濟效益差，難免“人浮于事”。
第二種是“一體化模式”的變種，由兩個政府公共服務機構或國有公營企業(yè)經營，也都投資、建設、運營一體化，以東京、漢城為代表。東京帝都營團和東京都交通局各自經營8條和4條線路，漢城都市鐵道公社和漢城鐵路公社則分別經營4條線路。這種模式與歐美的“一體化”利弊基本相同，但由于一張軌道網被人為切成兩塊，無論是修理廠、停車庫都要建兩個，結果往往資源浪費。
第三種模式是投資、建設和運營分離，以新加坡和我國臺北為代表，不妨稱為“亞洲模式”。在新加坡，陸上交通局負責籌資和建設地鐵，根據軌道交通法案授權地鐵運營公司以特許經營權，并將基礎設施以租賃形式租賃給地鐵運營公司，象征性收取租賃費。“亞洲模式”的優(yōu)點在于，政府將軌道交通產業(yè)不作為純公共產品，而作為準公共產品，把體制性虧損與經營性虧損區(qū)分開來，即將公共產品中通過良好運作能夠實現價值回報的運營部分劃出獨立運作，以提高經營企業(yè)經營效率、減輕公共財政的支出。而其弊端是，建設與運營的銜接往往不順。
上海猜想：運營企業(yè)獨立投融資？控股集團統(tǒng)籌三方關系？
地鐵建設公司并入申通集團，這是新一輪上海軌道交通體制改革走出的第一步。“四分開”改革是成功的，軌道交通體制改革的方向是“四分開”的深化、完善。盡管目前第二步改革措施尚未明朗，但可能出現的軌跡只有兩條。
基于投資、建設合并的事實，上海參照“亞洲模式”的幾率較大。由此得出的第一個猜想是：繼續(xù)保持運營與投資、建設的分離，運營企業(yè)通過一定方式獲得一定年限內的特許經營權。按此推測，第二步改革的重點將落在運營企業(yè)的投融資機制上，也就是，運營企業(yè)在特許經營期內，將從投資方取得收益權，通過租賃方式使用軌道交通線路和車站等設施，并根據運營需求對其它運營設施實施投入、維修和更新，以保證運營的安全和效率。由于上海目前已經存在地鐵運營公司、現代軌道交通公司和磁懸浮交通發(fā)展公司三家運營企業(yè)，已形成多家競爭的格局，因此像新加坡一樣通過立法形式或政府批準取得專營權的可能性不大，估計會通過招投標方式確定特許經營權的歸屬。
另一個現象也得關注：申通集團、地鐵運營公司的資產歸屬趨同。這就不能排除今后上海軌道交通投資建設、運營由一個控股集團統(tǒng)籌掌控的可能。目前申通集團、地鐵運營公司的兩大股東同樣都是久事公司和城投公司，假如這兩大公司直接統(tǒng)籌投資、建設和運營，也存在“一體化”的趨勢。但分析人士表示，由于上海還有現代軌道交通公司和磁懸浮交通發(fā)展公司兩家運營企業(yè)，除非久事、城投繼續(xù)收購這兩家企業(yè)的股份，否則申通集團和地鐵運營公司之間還會保持各自的獨立性。
