今年8月24日凌晨兩點(diǎn)，謝某駕駛摩托車進(jìn)入湖北省漢施公路拓寬路面，當(dāng)行至該段“斷頭路”處，謝某未及時發(fā)現(xiàn)橫放在拓寬路面終點(diǎn)的水泥墩（無反光標(biāo)識），連人帶車撞上，當(dāng)場死亡。9月27日，謝某的親屬將該工程項(xiàng)目的建設(shè)單位，武漢某建設(shè)開發(fā)有限公司（簡稱開發(fā)公司），與漢施公路的養(yǎng)護(hù)管理單位，武漢某公路養(yǎng)護(hù)管理所（簡稱管理所）訴至武漢市新洲區(qū)人民法院，請求判二被告共同賠償人身損害費(fèi)共計(jì)44.35萬元。
公路部門的抗辯
漢施公路是連接湖北省武漢市和鄂東地區(qū)的出口道路，也是武漢市新洲區(qū)連接武漢市城區(qū)的一條重要道路。
2006年，漢施公路途經(jīng)陽邏開發(fā)區(qū)，立項(xiàng)對該路段進(jìn)行路面拓寬。路面拓寬工程工期從2007年4月開始，至2009年10月結(jié)束。開工前，該工程項(xiàng)目的建設(shè)單位——開發(fā)公司管理所簽訂協(xié)議，明確了相關(guān)責(zé)任。2009年，工程基本完工，但是由于拆遷等因素，部分拓寬路面存在“斷頭路”現(xiàn)象，安全隱患較多。
庭審中，管理所提出四點(diǎn)答辯意見進(jìn)行抗辯。
一是起訴管理所適用民事訴訟程序是錯誤的。根據(jù)2011年7月1日起實(shí)施的《公路安全保護(hù)條例》第三條第三款和第五條的規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)行使的是公路行政管理職能。管理所作為漢施公路的公路管理機(jī)構(gòu)，是行政法規(guī)授權(quán)的行政主體，行使的是對漢施公路的行政管理職能。對行政主體履行職責(zé)過程中是否存在過錯提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟程序。
二是管理所對事故的發(fā)生沒有任何過錯，且和事故的發(fā)生沒有任何因果關(guān)系，不應(yīng)承擔(dān)任何責(zé)任。理由是事故現(xiàn)場位于開發(fā)公司負(fù)責(zé)建設(shè)的拓寬路面上，并非發(fā)生在管理所管理的公路上。該拓寬路面由開發(fā)公司建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理，系陽邏開發(fā)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，屬于城市道路，管理所無權(quán)行使對該城市道路的行政管理權(quán)和這一構(gòu)筑物的維護(hù)養(yǎng)護(hù)權(quán)。因此，管理所對發(fā)生在沒有所有權(quán)、管理權(quán)和養(yǎng)護(hù)權(quán)的道路上的事故，沒有任何過錯，且該事故與管理所是沒有任何因果關(guān)系的。同時，管理所已經(jīng)盡到善良管理義務(wù)。管理所在接到武漢市新洲區(qū)交警部門相關(guān)隱患整改的函件后，及時向上級主管部門進(jìn)行了請示，并根據(jù)上級主管部門的批示意見，及時向事故發(fā)生路段的建設(shè)業(yè)主去函，提醒其進(jìn)行安全隱患防范，并及時對武漢市新洲區(qū)交警部門回函說明情況，告知其道路加寬出現(xiàn)的安全隱患應(yīng)由開發(fā)公司負(fù)責(zé)解決，建議其督促建設(shè)業(yè)主完善安全設(shè)施，進(jìn)行安全隱患整改。
三是原告起訴管理所的依據(jù)，即武漢市新洲區(qū)交警部門出具的《道路交通事故證明書》，沒有任何事實(shí)依據(jù)且程序錯誤，依法應(yīng)不予采信。首先，交警部門認(rèn)定事故所在拓寬路面是由管理所與開發(fā)公司共同修建，該認(rèn)定沒有任何事實(shí)依據(jù)。該拓寬路面系開發(fā)公司獨(dú)立修建，管理所與開發(fā)公司作為各自路產(chǎn)的相鄰關(guān)系人，對如何處理好相鄰關(guān)系進(jìn)行協(xié)議約定，并非協(xié)議后共同修建。其次，根據(jù)2008年8月17日公安部令104號發(fā)布的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定，道路交通事故成因無法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。顯然，只有當(dāng)?shù)缆方煌ㄊ鹿食梢驘o法查清的，才能制作《道路交通事故證明》，在事故成因已查清的情形下，應(yīng)當(dāng)制作《道路交通事故認(rèn)定書》。本案中的《道路交通事故證明》實(shí)際上已經(jīng)對當(dāng)事人責(zé)任進(jìn)行了明確，就是一份《道路交通事故認(rèn)定書》，而武漢市新洲區(qū)交警部門在查清事故成因情況下，將《道路交通事故認(rèn)定書》名稱改為《道路交通事故證明》，實(shí)際上故意變相剝奪當(dāng)事人在公安交通管理部門制作《道路交通事故認(rèn)定書》前對公安機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)的知情權(quán)及陳述、申辯權(quán)，同時也剝奪了當(dāng)事人的復(fù)核申請權(quán)。因此，該大隊(duì)進(jìn)行事故認(rèn)定程序錯誤，適用法律文書錯誤。最后，武漢市新洲區(qū)交警部門混淆了交通事故當(dāng)事人和民事賠償當(dāng)事人的概念，錯將法人和其他組織列入交通事故當(dāng)事人并認(rèn)定其責(zé)任，屬于越權(quán)代行了人民法院的審判職能。
故其作出的事故證明中，認(rèn)定管理所是當(dāng)事單位且對事故的發(fā)生存在原因力，是沒有任何事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)的。因此，該事故證明書作為證據(jù)應(yīng)依法不予采信。
四是該事故責(zé)任應(yīng)當(dāng)由開發(fā)公司承擔(dān)，但鑒于受害人自己也有過錯，應(yīng)當(dāng)減輕開發(fā)公司的賠償責(zé)任。首先，該拓寬路面并未實(shí)際完工，對于仍處于施工期間的項(xiàng)目，建設(shè)單位及施工單位應(yīng)當(dāng)依照《道路交通安全法》第三十二條第二款的規(guī)定，做好行車安全隱患的防范，設(shè)置必要警示標(biāo)志和防衛(wèi)設(shè)施，交警部門也應(yīng)依照《道路交通安全法》第三十二條第三款的規(guī)定，加強(qiáng)未中斷交通施工的監(jiān)督檢查，責(zé)令建設(shè)單位及施工單位對行車安全隱患進(jìn)行整改，對建設(shè)單位、施工單位及交通安全管理部門未履行法定義務(wù)造成他人損害的，依法應(yīng)由其承擔(dān)法律責(zé)任。其次，根據(jù)管理所與開發(fā)公司的協(xié)議，在施工路段引發(fā)的交通事故所造成的安全責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償一概由開發(fā)公司負(fù)責(zé)。再次，鑒于受害人無證駕駛未登記的機(jī)動車且不佩戴安全頭盔的過錯，應(yīng)當(dāng)減輕開發(fā)公司的賠償責(zé)任。
隱患誰來整改
案件審理過程中，開發(fā)公司提交了一份證據(jù)，即《陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收證書》，用來證明事故路段2009年1月就已經(jīng)通過竣工驗(yàn)收，工程已經(jīng)完工。根據(jù)協(xié)議，事故路段應(yīng)由管理所負(fù)責(zé)管理。
管理所在質(zhì)證中認(rèn)為，開發(fā)公司舉的該證據(jù)，正好證明了該拓寬路面屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，結(jié)構(gòu)類型為“城市主干道（市政）”，評定標(biāo)準(zhǔn)也非交通部印發(fā)的《公路工程質(zhì)量檢驗(yàn)評定標(biāo)準(zhǔn)》，而是建設(shè)部印發(fā)的《市政工程質(zhì)量檢驗(yàn)評定標(biāo)準(zhǔn)》，因此，該拓寬路面并非公路，管理所沒有養(yǎng)護(hù)和管理的義務(wù)和責(zé)任。根據(jù)該證據(jù)上的記載，該市政道路的建設(shè)單位為開發(fā)公司，管理所不是該拓寬路面的建設(shè)單位。該市政道路的施工單位為兩個具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)，對未完工和交付使用的施工路段，施工單位應(yīng)當(dāng)依法保障其安全暢通。鑒于該市政道路由陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資建設(shè)，其所有權(quán)依法歸陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所有。管理所與開發(fā)公司簽訂的協(xié)議書中明確約定“按照國家有關(guān)規(guī)定，拓寬路段的公路產(chǎn)權(quán)屬于乙方（即開發(fā)公司）所有”，因此，管理所也不擁有該拓寬路面的所有權(quán)。
因此，管理所不是該市政道路的建設(shè)單位、養(yǎng)護(hù)單位和管理單位，也不是該市政道路的產(chǎn)權(quán)所有單位及施工單位，管理所對事故路段的安全隱患沒有任何整改責(zé)任和義務(wù)。
根據(jù)《道路交通安全法》第三十二條第二款規(guī)定，施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點(diǎn)來車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。顯然，施工作業(yè)單位在施工沒有完成以前，負(fù)有對施工路段的安全隱患整改責(zé)任和義務(wù)。
《侵權(quán)責(zé)任法》第三十七條也規(guī)定，賓館、商場、銀行、車站、娛樂場所等公共場所的管理人或者群眾性活動的組織者，未盡到安全保障義務(wù)，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。對于道路存在安全隱患的，道路的管理人應(yīng)當(dāng)履行其安全保障義務(wù)，有責(zé)任和義務(wù)對道路交通安全隱患進(jìn)行整改。
公安機(jī)關(guān)交通管理部門是道路交通安全隱患的整改主體。《道路交通安全法》第三十二條第三款規(guī)定，對未中斷交通的施工作業(yè)道路，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通安全監(jiān)督檢查，維護(hù)道路交通秩序。該法第二十九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)投入使用的道路存在交通事故頻發(fā)路段，或者停車場、道路配套設(shè)施存在交通安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧蟾妫⑻岢龇婪督煌ㄊ鹿省⑾[患的建議，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時做出處理決定。因此，在發(fā)現(xiàn)道路存在交通安全隱患時，公安交通管理部門應(yīng)當(dāng)按照法定程序，對此進(jìn)行處理。
預(yù)防風(fēng)險的三點(diǎn)建議
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化速度很快，很多公路都逐漸成為城市道路。當(dāng)原有公路拓寬或改造成城市道路時，道路的管理和養(yǎng)護(hù)主體發(fā)生了變化，管理道路所適用的法律依據(jù)也發(fā)生了變化，道路的產(chǎn)權(quán)不分，行政等級和技術(shù)等級不便劃分，給依法管理也帶來一定難度。一旦發(fā)生交通事故，權(quán)責(zé)也不易辨析。做好類似公路改擴(kuò)建后的法律風(fēng)險預(yù)防，筆者認(rèn)為可從以下三點(diǎn)做起。
一是做好公路路產(chǎn)登記工作，從法律上明確公路產(chǎn)權(quán)。公路是不動產(chǎn)，《中華人民共和國物權(quán)法》第十條規(guī)定，不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。
《公路安全保護(hù)條例》作為一部行政法規(guī)，對公路這一不動產(chǎn)的登記進(jìn)行了規(guī)定。該法規(guī)第十條規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全公路管理檔案，對公路、公路用地和公路附屬設(shè)施調(diào)查核實(shí)，登記造冊。顯然，法律和行政法規(guī)已經(jīng)授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)作為公路路產(chǎn)的登記機(jī)關(guān)，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對公路路產(chǎn)進(jìn)行登記造冊，該登記造冊是公路路產(chǎn)權(quán)利登記，具有法律效力。
二是盡可能做好公路的產(chǎn)權(quán)以及養(yǎng)護(hù)管理移交工作。同一道路，應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理，才能方便管理，才能管得好，才能更好發(fā)揮其使用功能，更好提供通行服務(wù)。可以將原有公路使用性質(zhì)變?yōu)槌鞘械缆罚瑢①Y產(chǎn)、人員和養(yǎng)護(hù)管理整體劃轉(zhuǎn)移交給城市管理部門實(shí)施統(tǒng)一管理；也可以將城市道路的部分產(chǎn)權(quán)養(yǎng)護(hù)和管理移交給公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理。
三是在沒有由公路管理機(jī)構(gòu)對類似道路實(shí)施統(tǒng)一管理的前提下，應(yīng)從民事法律相鄰關(guān)系角度出發(fā)， 簽訂好協(xié)議，明晰各自管理范圍和責(zé)任。
對行政管理部分，盡可能實(shí)行聯(lián)動執(zhí)法， 在法律法規(guī)框架下， 相互配合和支持，不能因?yàn)椴块T利益而爭權(quán)奪利、相互拆臺。這樣才能盡可能提升道路的養(yǎng)護(hù)和管理水平，最大限度發(fā)揮道路的使用功能。
