法律法規(guī)允許的社會投資人構(gòu)成
綜合分析2014 年至2017 年的各類PPP 文件可以看出，行業(yè)對社會投資人的要求相對寬泛，大致沿用了兩種分類性質(zhì)。一是從社會投資人的企業(yè)屬性分為央企、地方國企、民企、混合所有制及外資；二是從社會投資人的工作性質(zhì)分為財(cái)務(wù)投資人、施工建筑商及運(yùn)營商。
相關(guān)文件鼓勵了各類屬性的社會投資人（包括《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》認(rèn)可了地方融資平臺在一定條件下投資本級政府的項(xiàng)目），也對社會投資人的工作性質(zhì)提出了一定的要求——投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好。
地方政府視角下合格的社會投資人
從上述文件可以看出，中國式PPP 頂層設(shè)計(jì)時對社會投資人的要求相對寬泛，只要按照PPP 的契約精神，有相應(yīng)能力的任何公司都可以來投資PPP 項(xiàng)目。但是，如何投？是單獨(dú)投標(biāo)還是組成聯(lián)合體投標(biāo)？是現(xiàn)階段擺在政府和社會投資人面前的一個問題。
從兩個維度看社會投資人特點(diǎn)——不同屬性企業(yè)由于其管理方身份不同，決定了看待PPP 項(xiàng)目的角度不同，決策的流程、靈活度不同，融資的成本、目的不同；不同工作性質(zhì)也決定了社會投資人對PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)判斷不同、對自身可承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方式不同、對利潤的獲取方式及獲取時點(diǎn)不同、在項(xiàng)目各階段的身份亦不盡相同。
從企業(yè)屬性看
央企。一般由國資委管理，企業(yè)規(guī)模巨大，業(yè)績較多，信譽(yù)較好，融資能力強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力較強(qiáng)，多為建設(shè)能力較強(qiáng)、履約能力較好，對政府相關(guān)要求的響應(yīng)度較高，但企業(yè)性質(zhì)決定了工作靈活度不足，最終使用資金仍為政府體制循環(huán)內(nèi)部流動。
民企。政府背景較弱、企業(yè)規(guī)模相對較小、融資能力手段靈活、金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力不足、建設(shè)大項(xiàng)目業(yè)績較少、部分企業(yè)掌握關(guān)鍵性創(chuàng)新技術(shù)、部分企業(yè)運(yùn)營能力較強(qiáng)、履約能力良莠不齊，工作靈活度較高，建設(shè)運(yùn)營成本控制力較強(qiáng)。
地方國企。在項(xiàng)目所在地規(guī)模較大、當(dāng)?shù)卣尘拜^強(qiáng)，本地項(xiàng)目業(yè)績眾多，運(yùn)營比較能結(jié)合地方特色、融資能力一般、履約能力較強(qiáng)，管理粗放，建設(shè)運(yùn)營能力相對較強(qiáng)，但成本控制力較差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建設(shè)運(yùn)營成本相對較高，往往出現(xiàn)水土不服、競爭力不足的現(xiàn)象。
外資企業(yè)。政策對外資企業(yè)準(zhǔn)入門檻限定較高，企業(yè)規(guī)模相對較大、國際項(xiàng)目業(yè)績眾多、融資能力強(qiáng)、融資來源多樣、項(xiàng)目運(yùn)營理念較新、運(yùn)營創(chuàng)新性強(qiáng)，但履約能力良莠不齊。大多外資公司在決策過程中，原則性極強(qiáng)，決策過程相對較長。同時，由于語言、溝通、決策流程等存在一定障礙，部分外資企業(yè)仍然難以適應(yīng)中國現(xiàn)階段國情。
從工作性質(zhì)看
財(cái)務(wù)投資人。多為銀行機(jī)構(gòu)及基金公司等，資金體量大，由于其多為單純財(cái)務(wù)投資，對資金收益有明確要求，對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制較為嚴(yán)格，不喜承擔(dān)建設(shè)及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。但由于本階段PPP 模式多包含工程建設(shè)及運(yùn)營，純粹財(cái)務(wù)投資人進(jìn)入及退出渠道尚存不暢，金融機(jī)構(gòu)已逐步轉(zhuǎn)變思想，愿意以股權(quán)形式參與，并做到同股同權(quán)。
施工建筑商。施工建筑商長期以來主營業(yè)務(wù)是施工，精通工程管理及施工建設(shè)，相對自有資金體量較小、資產(chǎn)負(fù)債率較高、人員規(guī)模較為龐大，多為以工程養(yǎng)隊(duì)伍的狀態(tài)。施工建筑商是目前PPP 市場的主力軍，央企、地方國企及民企多在此列，施工建筑商在目前階段多已完成轉(zhuǎn)型，公司內(nèi)部多有投資公司或基金公司，且多是以建設(shè)工程為先導(dǎo)獲取項(xiàng)目，后續(xù)可以自行運(yùn)營或委托運(yùn)營。但建筑商大多更注重施工利潤，自身投資公司的設(shè)立也主要是為了支持項(xiàng)目融資，后期運(yùn)營能力相對不強(qiáng)，還需要通過項(xiàng)目的開通運(yùn)營予以檢驗(yàn)。
運(yùn)營服務(wù)商。運(yùn)營服務(wù)商在PPP 項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)后期運(yùn)營管理，管理資產(chǎn)規(guī)模相對較大，幾乎承擔(dān)全部運(yùn)營期安全、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，收益也需要在長期的運(yùn)營管理中通過政府或使用者付費(fèi)方式逐步取得。由于對前期投資、建設(shè)等依賴性較強(qiáng)，且時序相對靠后，市場上單純的運(yùn)營商相對較少，大多數(shù)承擔(dān)運(yùn)營任務(wù)的建筑商屬于為獲取PPP 項(xiàng)目內(nèi)部轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。少數(shù)專業(yè)運(yùn)營商也多是在本地服務(wù)，“走出去”的路還需要不斷探索。
此外，還有部分掌握了一定創(chuàng)新型技術(shù)的建筑運(yùn)營商，相對來說資金實(shí)力較弱，但其擁有關(guān)鍵創(chuàng)新技術(shù)，符合政策引導(dǎo)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，更加注重建設(shè)及運(yùn)營全過程管理，往往能夠通過關(guān)鍵技術(shù)獲得豐厚的收益。
地方政府視角下適宜的社會投資人
由于歷史原因，地方政府在PPP 項(xiàng)目中，無論對項(xiàng)目還是對項(xiàng)目公司，更希望扮演強(qiáng)勢角色。那么，現(xiàn)階段地方政府視角下適宜的社會投資人一般具有如下特點(diǎn)：
從企業(yè)屬性看
地方政府最傾向的是聽話的企業(yè)、地方關(guān)系協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的企業(yè)、發(fā)生問題易于溝通的企業(yè)，特別是關(guān)乎民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府更加傾向于地方國企、央企。對于民企及外企，目前投資規(guī)模相對低的環(huán)保產(chǎn)業(yè)較多，但在投資規(guī)模較大的項(xiàng)目中，較長的履約期內(nèi)必然會產(chǎn)生地方政府及社會投資人無法預(yù)判的情況，考慮到民企逐利性較強(qiáng)，雙方甚至涉及第三方爭議解決較為困難，相對引入難度較大。
從工作性質(zhì)看
地方政府首要的任務(wù)就是引資，沒有資金的支持與保障，其他都是空談。其次，由于政府相關(guān)工作任務(wù)、考核指標(biāo)、關(guān)門開完工日期等要求，地方政府的著眼點(diǎn)就放在了建設(shè)，按時、保質(zhì)、保量，熟悉地方工程建設(shè)流程，盡量多的自己解決工程建設(shè)中問題的建筑商自然就會脫穎而出。最后，政府當(dāng)然喜歡有經(jīng)驗(yàn)有能力的運(yùn)營商，但是考慮到運(yùn)營商真正“擼起袖子加油干”至少要等到交工驗(yàn)收前后，同時考慮未來的種種不確定性，在現(xiàn)實(shí)面前必然要排到融資及建設(shè)后邊，作為第三梯隊(duì)進(jìn)行考量。
通過上述分析，可以判斷，現(xiàn)階段地方政府在選擇社會投資人時，首先傾向于有政府資本控股的建筑商，且該建筑商還要有投資能力，對于運(yùn)營管理的考量一般會適度放寬。其次，對于小型項(xiàng)目，有核心技術(shù)、有投資能力的技術(shù)性企業(yè)也將是地方政府的座上賓。再次，有過長期合作經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)過多個項(xiàng)目考驗(yàn)的的，有投資、建設(shè)及運(yùn)營能力的民企或外資也會成為地方政府的一類選擇。
當(dāng)然，如果能夠依法合規(guī)的單純引入財(cái)務(wù)投資人，其他的建設(shè)、運(yùn)營都由地方政府直接指派給地方國企是最好的。這樣既完成了引資任務(wù)，解決了當(dāng)期資金的窘境，同時還照顧了地方國企，使得地方國企可以進(jìn)一步發(fā)展壯大，為地方作更多的貢獻(xiàn)。但這似乎又背離了PPP的初心。
地方政府需求研判
PPP 項(xiàng)目包括投資、建設(shè)以及運(yùn)營管理等多方面的內(nèi)容，沒有資金支撐肯定難以實(shí)施，沒有保質(zhì)保量的工程就沒有未來長期穩(wěn)定運(yùn)營的基礎(chǔ)保障。那么在全過程管理中，地方政府最想要的、更加看重的，或者在招標(biāo)文件中首要解決的又是哪一方面呢？
解決融資平臺難以融資的問題。隨著近幾年嚴(yán)控地方政府融資平臺的替政府融資行為，以及中央層面明確地方政府舉債只能通過地方債的形式，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中遇到了項(xiàng)目資金不足的問題。但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然需要基礎(chǔ)設(shè)施的有力支撐，越早完成項(xiàng)目、投入越低、收益相對更大，所以地方政府一定要牢牢抓住PPP 這根救命稻草，不論真的假的，只要做成外表是PPP，就能融來錢，解決資金問題。
解決項(xiàng)目按期完工建設(shè)問題。解決了錢的問題，誰建設(shè)是相對簡單的問題，有資質(zhì)、有業(yè)績、有能力的施工企業(yè)是最不缺的。那么缺的是什么？現(xiàn)在政府真正需要的是能夠按時、保質(zhì)、保量，基本能夠獨(dú)自完成全過程建設(shè)任務(wù)，盡量少的需要政府協(xié)調(diào)建設(shè)過程中問題的建筑商。而且還需要能夠相對靈活處理施工中出現(xiàn)的諸如征地拆遷、工程變更，甚至通過稅收拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。當(dāng)然，如果能夠通過競爭降低建設(shè)成本也是政府部門樂于看到的。
解決運(yùn)營管理問題。作為PPP 項(xiàng)目，最為 重要的一個環(huán)節(jié)就是運(yùn)營管理，運(yùn)營管理主要 包括安全、績效、收益及風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容。基 礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目事關(guān)民生保障，政府對運(yùn)營管理首 要的訴求就是運(yùn)營維護(hù)安全，包括設(shè)備設(shè)施運(yùn) 維的安全、運(yùn)營產(chǎn)出質(zhì)量的安全、運(yùn)營服務(wù)及 周邊外延拓展功能的安全等。有了安全的保障， 就可以從引入先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)同業(yè)競爭等 方面關(guān)注運(yùn)營服務(wù)水平。最后，當(dāng)然還要關(guān)注 運(yùn)營期的風(fēng)險(xiǎn)分配以及經(jīng)營收益等內(nèi)容。
社會投資人的發(fā)展方向
PPP 的初心是通過轉(zhuǎn)變政府職能、合理分 配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)，從本質(zhì)上提升公共服務(wù)效 率，真正做到由專業(yè)的人做專業(yè)的事。 單純的財(cái)務(wù)投資人可以參與，但不歡迎目 的不純的參與。財(cái)務(wù)投資人單獨(dú)作為社會投資 人參與項(xiàng)目從法規(guī)上沒有明確禁止。但是從實(shí) 際工作中，由于財(cái)務(wù)投資人對財(cái)務(wù)回報(bào)要求相 對穩(wěn)定，對工程建設(shè)運(yùn)營掌控力較低，多形成 明股實(shí)債、政府兜底等偽PPP 項(xiàng)目，從本質(zhì)上 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)還是留給了政府。
但即使相對規(guī)范的項(xiàng)目，由于純粹的財(cái)務(wù) 投資人對工程建設(shè)及運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)難以形成有 效的預(yù)判，往往在中標(biāo)后再次進(jìn)行工程的二次 招標(biāo)、運(yùn)營的再次談判選擇，進(jìn)而將建設(shè)運(yùn)營 風(fēng)險(xiǎn)全部打包交給下游單位，且往往不能從技 術(shù)上掌控項(xiàng)目。管理層級的增加也造成了政府 管理成本的增加及管理的流程不順。
能夠合理分擔(dān)，且有能力承擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目風(fēng) 險(xiǎn)的社會投資人應(yīng)該成為現(xiàn)階段主力軍。基于 當(dāng)前階段社會投資人的特點(diǎn)，社會投資人應(yīng)該 至少具備財(cái)務(wù)投資能力和建設(shè)能力，運(yùn)營能力 可以在后續(xù)的建設(shè)期內(nèi)加快培育，但運(yùn)營相對 復(fù)雜的項(xiàng)目應(yīng)該要求社會投資人具備運(yùn)營能力 及經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，才能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)真正地予以 隔離，政府和社會投資人各自承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)， 在項(xiàng)目履約過程中才能夠?qū)ν顿Y、建設(shè)以及運(yùn) 營風(fēng)險(xiǎn)做好控制。
在企業(yè)屬性方面，央企及地方國企當(dāng)然更 受青睞，但民企和外企的進(jìn)入也是促進(jìn)同業(yè)競 爭、提升公共服務(wù)效率的有效手段。但是，對 于政府融資平臺作為社會投資人參與本級政府 本行業(yè)項(xiàng)目的行為，應(yīng)該更加嚴(yán)格界定及核查， 避免形成地方保護(hù)。
注重運(yùn)營能力建設(shè)，充分體現(xiàn)全生命周 期績效管理的社會投資人是今后的發(fā)展方向。 目前部分地方政府已經(jīng)認(rèn)識到專業(yè)的運(yùn)營商 對于PPP 項(xiàng)目極為重要，但由于資金的需求 以及建設(shè)任務(wù)的要求，尚不能把運(yùn)營擺到應(yīng) 有的重要位置。今后一段時期，隨著運(yùn)營工 作的不斷深入，運(yùn)營商的地位將穩(wěn)步提升， 話語權(quán)將進(jìn)一步增大。社會投資人的發(fā)展方 向應(yīng)該是充分注重運(yùn)營能力建設(shè)，充分體現(xiàn) 全生命周期績效管理。
